Pierre Jacquemot
L’aide alimentaire aux pays émergents frappés d’insécurité alimentaire, pour cause de conflits armés ou de changement climatique, est indispensable. Elle comporte, néanmoins, des effets pervers, dont les moindres ne sont pas la déresponsabilisation des gouvernements des pays bénéficiaires ou la perturbation des marchés et des habitudes de consommation locaux. Elle peut devenir bénéfique, comme c’est la cas des programmes du PAM, quand elle est liée à des réformes ou qu’elle est faite sous forme de bons alimentaires qui revitalisent les agricultures émergentes.
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Au début de 2018, selon les estimations de la FAO, 37 pays, dont 29 se trouvant en Afrique avaient besoin d’une aide alimentaire extérieure. Les conflits durables, comme ceux du nord du Nigéria, du Soudan du Sud, de Syrie et du Yémen, continuent d’être l’un des principaux facteurs de la grave insécurité alimentaires dans ces pays. En Centrafrique, le nombre des personnes déplacées a doublé en 2017 : 1,1 million de personnes y avaient besoin d’une aide alimentaire de manière urgente. En RD Congo, un pays qui accueille plus de 200 000 réfugiés venus des pays voisins, ainsi que plus de 4 millions de déplacés internes, près de 7,7 millions de personnes se retrouvaient confrontées à une situation d’insécurité alimentaire aiguë.
Les déficits de production dus aux mauvaises conditions climatiques ont également un impact négatif sur les disponibilités vivrières et l’accès à la nourriture. Sans une aide et un acheminement humanitaire efficace, plus de 7 millions de personnes au Soudan du Sud – soit près de deux tiers de la population – seront confrontées à une situation de grave insécurité alimentaire en 2018. Près de 8,5 millions de personnes sont en situation d’insécurité alimentaire en Éthiopie. Des saisons pluvieuses défavorables ont aussi contribué à réduire la production alimentaire et animale au Kenya où près de 2,6 millions de personnes sont en situation de grave insécurité alimentaire.
La réponse classique à ces diverses situations est l’aide alimentaire sous forme de secours ciblés gratuits. Elle peut aussi être fournie en appui à des projets de lutte contre la pauvreté et de prévention des catastrophes.
Les effets pervers de l’aide alimentaire
L’aide alimentaire en provenance des pays de l’OCDE est évaluée à 3,7 milliards de dollars en 2017 (dont 2 milliards pour les États-Unis), remonte aux années 1950, lorsqu’il est apparu aux États-Unis des excédents structurels de céréales. Cette aide revêtait la forme d’une assistance en nature, c’est-à-dire de produits achetés sur les marchés intérieurs des pays donateurs ou sur les marchés internationaux et expédiés gratuitement aux pays bénéficiaires. Pendant les années 1980 et 1990, l’écoulement des excédents ont continué de représenter une proportion importante de l’aide alimentaire.
Crédit photo, PAM
Les effets pervers de cette modalité de l’aide alimentaire ont été dénoncés. Dès 1960, une première critique fut émise par T.W. Schultz : la distribution de l’aide alimentaire entraîne une baisse des prix des denrées alimentaires locales et, par voie de conséquence, a un impact négatif sur la production céréalière locale. Dans les villes, elle risque aussi d’amener les consommateurs à prendre goût à des aliments qui ne correspondent pas aux habitudes locales de consommation et, de ce fait, concurrencer gravement les productions locales. Cet effet de substitution, lent et sournois, est difficilement réversible. Le Ghana en donne un exemple encore vivant. Les habitudes de consommation y ont été fortement influencées par les aides américaines en riz blanc de basse qualité (programme Food for Peace du Public Law 480) : il concurre la production locale de maïs (pour préparer le kenkey), le manioc (pour cuisiner le fufu) et le riz paddy local de la Northern region.
La même critique (on parle désormais de l’effet Schultz) a été formulée à l’égard de l’aide alimentaire européenne associée à l’écoulement des excédents de lait, de beurre ou de produits de volaille de la Politique agricole commune. L’aide alimentaire a en outre un effet désincitatif quand les agriculteurs affectent moins de temps à la production s’ils savent pouvoir compter sur la manne extérieure. Enfin, l’aide alimentaire, parant au plus pressé, décourage les prises de décision des gouvernements bénéficiaires particulièrement dans le secteur agricole. On retient de ces critiques que l’une des principales contraintes qui limite l’efficacité du recours à l’aide alimentaire est la capacité d’absorption du marché, c’est-à-dire le volume de l’aide qu’un pays peut absorber sans provoquer une baisse des prix au-dessous des prix d’équilibre du marché local.
Du bon usage de l’aide alimentaire
Il n’est évidemment pas question de mettre en cause l’aide alimentaire en situation de grave urgence humanitaire. Mais comme on le voit l’aide alimentaire peut être un facteur de fragilisation. Pour remédier à ces incidences néfastes, plusieurs précautions doivent être respectées. Les effets négatifs sont minorés quand les bénéficiaires sont bien ciblés et bien organisés, quand les produits sont véritablement appropriés aux besoins de consommation, quand l’aide est associée à des projets de développement, quand elle fait l’objet d’une concertation avec les commerçants et enfin quand elle est monétisée et que les fonds de contrepartie sont utilisés pour la diversification de la production locale.
La diversité des actions du Programme alimentaire mondial (PAM) mérite d’être citée. Il s’approvisionne désormais plutôt dans les pays du Sud plutôt que dans ceux du Nord. Il fournit de la nourriture aux plus démunis en échange de leur travail (programme Vivre contre Travail) sur des projets visant à améliorer les conditions d’existence des communautés fragilisées, comme des projets de conservation de l’eau, de réhabilitation foncière, d’aménagement de jardins communautaires ou de construction de pistes rurales. Il fournit des repas quotidiens à plus de quarante millions d’écoliers chaque année. Ces repas encouragent les familles à envoyer leurs enfants à l’école. Le PAM accorde des « bons d’achat alimentaire » qui peuvent être échangés contre de la nourriture au marché local. Ainsi dans la région de Ziguinchor, il a mis en place un système de transfert d’argent par SMS pour les personnes affectées par l’insécurité alimentaire en période de soudure.
Grâce aux transferts d’espèces et aux bons, le PAM est en mesure de réduire les frais de transport et de stockage des aliments. Ces modalités stimulent l’économie locale et permettent de tirer parti du potentiel du territoire pour renforcer les marchés locaux et aider les petits exploitants agricoles. Autre exemple d’intervention efficace, le programme pilote d’achat au service du progrès (P4P) qui a permis pendant des années de lier la demande du PAM pour des denrées alimentaires de base (céréales, légumineuses, aliments composés) à l’expertise technique de plusieurs partenaires afin d’aider les agriculteurs familiaux à accroître leur production et vendre leur surplus à un prix équitable. L’initiative qui se poursuit dans d’autres programmes a transformé les achats locaux du PAM en un outil essentiel de revitalisation des paysanneries. L’aide alimentaire peut enfin efficacement servir à la constitution de stocks, afin d’alimenter soit des programmes de filets de sécurité sociaux, soit des réserves de sécurité alimentaire à l’échelle d’un pays ou d’un territoire. Elle peut devenir un outil très efficace dans la résilience des agricultures paysannes.
Pierre Jacquemot
Sources :
FAO, Countries requiring external assistance for food, Giews crop prospects and food situation, décembre 2017.
FAO, Perspectives de l’alimentation. Les marchés en bref, Rome, novembre 2017.
OCDE-Données, Aide alimentaire (indicateur), 2018. www.data.oecd.org